APROXIMACIÓN CRÍTICA A LA LEY 57/2003, DE MEDIDAS PARA LA MODERNIZACIÓN DEL GOBIERNO LOCAL

Asistimos a un capítulo más de la inflación normativa en materias de directa aplicación a los municipios que ha caracterizado las ultimas legislaturas.

Al paquete de reformas de 1999 conocido como "Pacto Local" y la profunda reforma de la Ley de Haciendas Locales de 2002 que vino, entre otras cosas, a eliminar en la práctica el IAE, se unió la permanente inestabilidad en el Régimen Urbanístico, con una ley, de 1998, en permanente enmienda y revisión ante la incapacidad de contener el incremento exponencial en el precio de la vivienda, del que sistemáticamente se responsabilizaba a las "malas prácticas de los Ayuntamientos en política de suelo".

El año 2003 se despidió con lo que iba a ser Ley de Grandes Ciudades y acaba siendo una nueva Ley de medidas parciales de tan escaso alcance y relevancia que su propia Exposición de Motivos nos avanza una nueva vuelta de tuerca: "El objetivo último debe ser la elaboración de una nueva Ley de Bases de la Administración Local, que constituya un instrumento adecuado para que nuestros gobiernos locales afronten los complejos retos que les presentan los albores del siglo XXI…". Es decir, que ni esta Ley es ese instrumento adecuado, ni esta novísima reforma será la última con la que nuestros legisladores parecen amenazar a medio plazo.

  1. VALORACIÓN GENERAL

La Ley cuenta con dos partes bien diferenciadas:

    1. Una de aplicación general al conjunto de los municipios, por la que se modifica o introducen distintas disposiciones de muy reducido alcance a la vigente Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local.
    2. Otra aplicable únicamente a lo que se denomina "Municipio de Gran Población". Evidentemente es esta última la parte más destacada de esta nueva Ley. Fundamentalmente por que el legislador ha terminado por asumir lo que parecía una evidencia: Que no era de recibo que ciudades de 3 millones de habitantes con áreas metropolitanas de otros tantos, se rigiesen por la misma normativa que municipios de poco más de 100 empadronados.

Sin embargo, este sustancial avance en cuanto a concepción se ve escandalosamente frustrado en la concreta regulación de este "hecho diferencial". Nada de competencias, nada de financiación, y únicamente una serie de cambios en cuanto a organización.

Además, la llamada Ley de Modernización vuelve a caer en el uniformismo que criticaba de la normativa que pretende reformar. En efecto, el centenar de ciudades a las que la ley será susceptible de aplicación mantendrán idéntico régimen de organización y funcionamiento, sin que la legislación autonómica de régimen local, y mucho menos su propio reglamento orgánico, les permita una mínima capacidad de maniobra para su adaptación a las características y problemáticas particulares y diferenciadas.

Como avanzamos en el título del presente informe, no pretendemos un análisis descriptivo de las reformas y novedades introducidas, de fácil comprensión con la mera lectura del articulado, sino destacar las carencias, riegos y oportunidades que subyacen a las medidas de la Ley 57/2003 que consideramos más relevantes.

 

  1. MEDIDAS INTRODUCIDAS EN LA LEY DE BASES DE RÉGIMEN LOCAL CON CARÁCTER GENERAL

1.ª OBLIGATORIEDAD DE CREAR ÓRGANOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA (ART. 70 BIS.1).

Lo que, en principio, parece ser un avance en la democratización de la vida local, debe ser concretado en el desarrollo legislativo de las CC.AA., pues la Ley 57/2003 únicamente habla de "órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos", concepto jurídico indeterminado difícilmente alegable a la hora de un hipotético recurso contra la creación de estructuras que limitasen o impidiesen en la práctica el deseable desarrollo de la participación vecinal.

2.ª POLICIA LOCAL Y SEGURIDAD CIUDADANA (DISPOSICIÓN ADICIONAL DÉCIMA).

A pesar de haber suscitado un amplio consenso la necesidad de una mayor implicación de las Policías Municipales en el mantenimiento de la seguridad ciudadana en un sentido integral y preventivo, la Ley zanja el asunto remitiéndolo a la "elaboración de una nueva norma". Es decir, que la Ley 53/2003 no avanza un milímetro en este sentido.

3.ª POSIBILIDAD DE MANCOMUNAR MUNICIPIOS DE DISTINTAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS (ART. 44.5).

Una medida que puede contribuir a la coordinación y mejora de servicios públicos de municipios que, por su localización, mantienen una mayor vinculación económica o cultural con otros pertenecientes a una Comunidad Autónoma diferente.

4.ª COOPERACIÓN ESTADO/ENTIDADES LOCALES (ART. 117).

La Ley deja las cosas como estaban, reducidas a la participación de ambas instituciones en Comisión Nacional de Administración Local cuya regulación no difiere sustancialmente de la actual.

5.ª REGULACIÓN DEL TRANSFUGUISMO (ART. 73.3).

Quienes abandonen el grupo constituido por la formación política que concurrió a las elecciones tendrán la condición de "miembros no adscritos". Sin embargo, de esta calificación únicamente se desprende una consecuencia practica para el tránsfuga: "No podrá tener derechos económicos y políticos superiores a los que disponía en el Grupo que abandona". Por lo demás la ley permite al Reglamento Orgánico Municipal el desarrollo del tratamientos de estas prácticas, pero mucho nos tememos que sin una cobertura más clara, contundentemente y desincentivadora, cualquier acuerdo municipal en este sentido tendrá escasas garantías de éxito ante un seguro recurso del tránsfuga en vía judicial.

6.ª LA FORMACIÓN QUE CONCURRIÓ A LOS COMICIOS SE QUEDA CON EL GRUPO MUNICIPAL (ART. 73.3).

Se da validez jurídico-organizativa a las decisiones de los Partidos Políticos. El abandono o expulsión de la mayoría de Concejales de la formación política por la que fueron elegidos supone su salida del Grupo Municipal y su consideracion como no adscritos. Sin embargo, y de forma contradictoria, nada se dice respecto si el abandono o expulsión es de la fracción minorizaría de los Concejales integrantes del Grupo.

7.ª REGULACIÓN DE LA INICIATIVA PROPULAR (ART. 70 BIS.2).

Un porcentaje de vecinos podrá presentar propuestas que deberán ser sometidas a debate y votación en el pleno y, en su caso, sometidas a consulta popular. Sin embargo, dicha consulta debe realizarse con el actual y complejo procedimiento (mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno del Estado), cuya necesaria modificación no ha sido abordada por la Ley 57/2003.

8.ª CONFERENCIA SECTORIAL EN MATERIA DE RÉGIMEN LOCAL (ART. 120 BIS).

El régimen local, como tantas otras materias en que Estado y CC.AA. disponen de ámbitos competenciales propios, será objetivo de una Conferencia Sectorial como marco de cooperación interinstitucional hasta ahora inexistente y de vital importancia si se quiere avanzar en lo que se ha venido a denominar la segunda descentralización, en la que las CC.AA. tendrán mucho que decir al respecto.

9.ª POSIBILIDAD DE SANCIONAR INCLUSO EN AUSENCIA DE LEGISLACIÓN SECTORIAL AL RESPECTO (NUEVO TÍTULO XI).

Hasta la fecha los municipios únicamente podían considerar infracción, y en consecuencia sancionarla, aquellas conductas recogidas expresamente en la legislación sectorial estatal o autonómica. Ello suponía dejar impunes múltiples actitudes incívicas a cuya concreción no podrían llegar leyes de carácter general.

La reforma pretende dar cobertura legal a la sanción de actuaciones recogidas en las ordenanzas que perturben la convivencia, los servicios públicos o sus instituciones.

No obstante, habrá que estar alerta para que estos loables objetivos no terminen por avalar ordenanzas arbitrarias y limitadoras de libertades y derechos civiles.

10 ELIMINACIÓN DE LA MAYORÍA CUALIFICADA PARA APROBAR LAS ORDENANZAS FISCALES (ART. 47).

Carecía de sentido la exigencia de mayoría absoluta para la aprobación de ordenanzas fiscales mientras que para los presupuestos únicamente precisaba mayoría simple. Ahora ambos acuerdos, claramente vinculados, se equiparan y alcanzan con esta última proporción.

11 SE MANTIENE EL REPARTO DE COMPETECIAS ALCALDE/PLENO SURGIDO DE LA REFORMA DE 1999 (ART. 21 Y 22).

Al contrario de lo que sucede para las "ciudades de gran población" no se produce pérdida de competencias del Pleno a favor de la Alcaldía.

12 ATRIBUCIÓN A LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES DE LA COMPETENCIA EN MATERIA DE DESARROLLO LOCAL Y PLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO (ART. 36).

Se materializa en la ley lo que ya venía siendo práctica cotidiana de estas instituciones. No obstante, surge la duda si no se ha perdido la oportunidad de abordar con mayor rigor otros órganos de carácter supramunicipales que pudiesen desempeñar estos cometidos con mayor proximidad al territorio y los agentes que en él operan.

13 INCORPORACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL COMO FÓRMULA DE GESTIÓN DIRECTA DE LOS SERVICIOS MUNICIPALES (ARTS. 85 Y 85 BIS).

La Ley remite la regulación de esta nueva figura, como la de los organismos autónomos y las sociedades mercantiles, a lo dispuesto por la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

La nueva figura parece destinada a la realización de actividades de naturaleza económica en concurrencia con empresas privadas rigiéndose, asimismo, por el Derecho Privado, excepto en lo que respecta a la formación de voluntad de sus órganos de Dirección.

14 CAMBIO DE DENOMINACIÓN DE LA COMISIÓN DE GOBIERNO. (ART. 20).

Pasa a denominarse Junta de Gobierno Local, sin que varíen las competencias que tenia atribuidas.

 

III MEDIDAS APLICABLES A LOS MUNICIPIOS "DE GRAN POBLACIÓN".

1. POSIBILIDAD DE QUE UN TERCIO DE LA JUNTA DE GOBIERNO NO SEAN CONCEJALES ELECTOS (ART. 126.2).

El artículo 140 de la Constitución manifiesta expresamente que el "Gobierno y Administración (de los municipios) corresponde a sus Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales". La incorporación a un órgano de gobierno y administración del Ayuntamiento, como es la reforzadísima Junta de Gobierno Local, a personas que no gozan de ninguna de esas dos condiciones es una medida de muy dudosa constitucionalidad.

(Esto es lo que escribíamos en 2004, cuando la Ley que aquí analizamos entró en vigor. No andábamos descaminados. Efectivamente, en abril de 2013 el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional este artículo, reafirmando que “la Constitución atribuye las funciones de gobierno municipal a un Ayuntamiento compuesto por alcalde y concejales únicamente”).

2. ÁMBITO DE APLICACIÓN (ART. 121 Y DISPOSICIÓN TRANSITORIA PRIMERA).

La Ley distingue dos procedimientos para la aplicación del régimen de organización de municipios de gran población:

a). Todos los municipios de más de 250.000 habitantes y capitales de provincia que, sin superar esa cifra, cuenten con más de 175.000 habitantes deberán, en el plazo que resta hasta el 30 de junio de 2004, adaptar su organización a las nuevas previsiones legales.

b). Por el contrario, las ciudades capitales de provincia o de Comunidad Autónoma (con independencia de su población) y los restantes municipios de más 75.000 habitantes deberán adoptar en pleno la iniciativa para solicitar de las Asambleas legislativas de su Comunidad Autónoma su inclusión en el referido régimen de organización.

Para el caso concreto de los municipios, que sin ser capitales de provincia o Comunidad Autónoma, dispongan de más de 75.000 habitantes, deberán demostrar la existencia de "circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales", que justifique este tratamiento.

3. PÉRDIDA DE COMPETENCIAS DEL PLENO A FAVOR DE LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL (ARTS. 123 Y 127).

Basada en "atender a la necesidad de un liderazgo claro y diáfano ante la sociedad, lo que exige ejecutivos con gran capacidad de gestión para actuar rápida y eficazmente" (Exposición de Motivos de la Ley 57/2003) se da una nueva vuelta de tuerca en el vaciamiento competencial del Pleno. La contrapartida-excusa es la ya utilizada en la reforma del 99: Aumentar la capacidad de control del Pleno sobre la Junta de Gobierno. Sin embargo, quien haya observado la vida municipal tras la anterior modificación, habrá observado la nula efectividad de esta supuesta potenciación de la capacidad de control.

En la práctica, el Pleno pierde su competencia para:

Como mal menor cabe indicar que la transferencia de competencias del Pleno no se hace al Alcalde sino a la Junta de Gobierno, lo que puede ser interesante para los casos en que esta se compone de distintos partidos que han sumado sus Concejales para alcanzar la mayoría.

4. SE DIVIDEN LOS PUESTOS RESERVADOS A FUNCIONARIOS DE HABILITACIÓN NACIONAL (ARTS. 122, 129, 130 Y 134 A 137).

REDACCIÓN ANTERIOR

REDACCIÓN ACTUAL

 

SECRETARIO GENERAL

SECRETARIO DEL PLENO

TITULAR DEL ÓRGANO DE APOYO A LA JUNTA DE GOBIERNO

TITULAR DE LA ASESORÍA JURÍDICA

INTERVENTOR 

INTERVENTOR GENERAL MUNICIPAL (Control y fiscalización interna de la gestión económico-administrativa y presupuestaria)

TESORERO

TITULAR DEL ÓRGANO DE GESTIÓNECONÓMICO-FINANCIERA Y PRESUPUESTARIA

TITULAR DEL ÓRGANO DE GESTIÓN TRIBUTARIA

Los titulares de los nuevos órganos estarán igualmente reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, cubiertos en la mayoría de los casos (ciudades de más de 100.000 habitantes y capitales de provincia o comunidad autónoma) por el sistema de libre designación previsto por el artículo 99.2 de la LRBRL.

5. CREACIÓN DEL CONSEJO SOCIAL DE LA CIUDAD (ART. 131).

Este órgano, que ya funcionaba con este u otro nombre en distintos municipios en uso de su capacidad de autoorganización, se considera ahora de obligada creación. Pero esta exigencia puede dar lugar a un organismo vacío de contenidos pues la regulación legal no fija en que supuestos sus informes serán preceptivos, emplazando esta decisión al acuerdo de Pleno que lo regule y, por tanto, dejando su funcionalidad al albur de la voluntad política de la mayoría que deba adoptarlo.

6. CREACIÓN DE LA COMISIÓN DE SUGERENCIAS Y RECLAMACIONES (ART. 132).

El encabezamiento que lo regula "Defensa de los Derechos de los Vecinos" despierta unas expectativas que se ven inmediatamente frustradas por su contenido.

Lejos de un órgano ejecutivo que permitiese canalizar las reclamaciones frente a la administración municipal sin tener que acudir a la vía judicial, se crea una comisión con un funcionamiento similar al de El Defensor del Pueblo, esto es elaboración de un informe anual sobre el funcionamiento de la Administración en función de las quejas presentadas. Pero ni siquiera la figura de "hombre bueno" que otorga cierta imparcialidad a esta institución se traslada a esta Comisión municipal de nueva creación. Su composición será en proporción a la representación de cada grupo en el Pleno y, por tanto, el sometimiento a la batalla partidaria, la capacidad de bloqueo del grupo mayoritario y, en definitiva, la inoperatividad del organismo, estará servida.

7. POSIBILIDAD DE DELEGAR COMPETENCIAS RESOLUTORIAS DEL PLENO EN SUS COMISIONES [ARTS. 122.3.C) Y 123.3].

Sorprende que, tras la pretendida conversión del Pleno en el órgano de debate político (y no ejecutivo) por excelencia, se prevea la posibilidad de sustraerle de debates de tanto contenido como:

8. CREACIÓN DE CARGOS INTERMEDIOS ENTRE LA ESTRUCTURA POLÍTICA Y FUNCIONARIAL [ARTS. 123.1.C) Y 130.3].

Con la denominación de Coordinadores Generales y Directores Generales (e incluso otros de "nivel complementario inferior" libremente determinados por el Alcalde), podrán ser designados tanto entre funcionarios de cualquier administración como entre no funcionarios "con experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada". El vacío legal respecto a su nombramiento y la posibilidad de no ostentar la condición de funcionario parece indicar que nos encontramos con el denominado "personal eventual de confianza y asesoramiento especial", que verá multiplicarse exponencialmente su número en las plantillas municipales.

De la importancia que tendrán estas nuevas estructuras da buena cuenta la posibilidad de que la Junta de Gobierno pueda delegar en ellas competencias tan importantes como la concesión de licencias, adjudicación de contratos, concesiones administrativas y distintas materias económicas y de personal. Sin duda una de las previsiones que más contribuirá a agilizar la gestión económica municipal, superando el tradicional sistema de "firma del concejal" que requería cualquier actuación por irrelevante que fuese.

9. DISTRITOS. (ARTS.123.1.c) y 128)

La obligatoriedad de crear distritos en las ciudades "de gran población" puede considerarse una de las medidas más interesantes de la presente reforma legal. Más aun si se tiene en cuenta que se establece que éstos deberán contar con "órganos representativos y participativos", poniendo así freno a hipotéticas tentaciones de hacerlos funcionar en base a un órgano unipersonal a semejanza de la tradicional figura del "Delegado de la Alcaldía" en un ámbito del término municipal.

10. RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADMINITRATIVAS.(ART. 137)

Esta medida tendrá una relevante incidencia en las relaciones cotidianas del ciudadano con la Administración. A partir de ahora ante cualquier discrepancia o reclamación sobre actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público, el ciudadano podrá:

    1. Interponer potestativamente recurso de reposición, que será resuelto por el mismo órgano que dictó la resolución cuestionada.
    2. Interponer (se haya ejercido o no el derecho a presentar el recurso de reposición) reclamación económico-administrativa.

Esta reclamación será resuelta por un órgano independiente, de carácter técnico y de forma gratuita, lo que, esperemos, evitará al ciudadano tener que acudir a la vía judicial que para el caso de reclamaciones de escasa cuantía hacía desistir a muchos del ejercicio de sus derechos.

11. ÓRGANOS PARA EL ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE LAS "CIUDADES DE GRAN POBLACIÓN". (ARTS. 138 Y DISPOSICIÓN ADICIONAL NOVENA).

La Ley prevé la creación de una "conferencia de ciudades" como órgano de colaboración del Estado, Comunidades Autónomas y Alcaldes de municipios a los que se aplica este régimen organizativo y del "Observatorio Urbano" sobre la calidad de vida en estas ciudades. Con independencia del recorrido y eficacia que ambos organismos puedan tener en el futuro, parece adecuado crear foros de análisis y colaboración en el seno de la Administración General del Estado sobre el fenómeno Urbano. Un camino ya avanzado en países como Francia, con la creación del Ministerio de la Ciudades, y que en el Estado Español se había descuidado ante el mayor empuje del debate, siempre abierto, del encaje de nacionalidades y regiones en el Estado Autonómico.

1 de enero de 2004